加強生物多樣性保護(hù)法治建設(shè)，是推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的重要內(nèi)容。我國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，近年來在生物多樣性保護(hù)方面取得了積極顯著的成效。國家先后出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》《加強生物遺傳資源管理國家工作方案（2014–2020年）》等一系列政策文件，建立各級各類自然保護(hù)地面積占陸域國土面積18%，90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和71%的國家重點保護(hù)野生動植物物種得到有效保護(hù)，90%以上的國家級畜禽遺傳資源品種建立了國家級保種單位，生物遺傳資源收集保藏量位居世界前列。然而，據(jù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺（IPBES）評估顯示，全球物種滅絕的速度正在加速，物種種群正在以人類歷史上前所未有的速度衰退，可能對世界各地的人民造成嚴(yán)重影響。中國也是生物多樣性受威脅最嚴(yán)重的國家之一，生態(tài)系統(tǒng)退化、物種受威脅、生物遺傳資源流失和惠益不合理分配等問題依然存在。制度保障體系不完善，是導(dǎo)致生物多樣性破壞與退化的重要原因。
健全的法規(guī)體系，是完善的制度保障體系的基礎(chǔ)。我國的生物多樣性制度體系主要由《憲法》中的相關(guān)規(guī)定、與生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用相關(guān)的法律、法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件組成?，F(xiàn)行立法涵蓋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、自然保護(hù)地管理、野生動植物管理、家養(yǎng)動物種質(zhì)資源管理、農(nóng)作物種質(zhì)資源管理、中藥品種管理、動植物檢驗檢疫管理、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面，基本涵蓋了聯(lián)合國《生物多樣性公約》所規(guī)定的生物多樣性的三個層面，形成了我國生物多樣性制度保障體系的核心內(nèi)容，為我國的生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用管理提供了重要的法律依據(jù)。同時也應(yīng)當(dāng)看到，我國的生物多樣性制度保障體系在法規(guī)體系基礎(chǔ)、法律原則、制度內(nèi)容、保障機制、責(zé)任機制等方面也存在進(jìn)一步完善的空間。近日出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強生物多樣性保護(hù)的意見》（以下簡稱《意見》）在這些方面作出了積極努力，為完善生物多樣性制度保障體系提供了重要的方向和依據(jù)。
在法規(guī)體系基礎(chǔ)方面，《意見》要求加快生物多樣性保護(hù)法治建設(shè)，研究推進(jìn)野生動物保護(hù)、漁業(yè)、濕地保護(hù)、自然保護(hù)地、森林、野生植物保護(hù)、生物遺傳資源獲取與惠益分享等領(lǐng)域立法的制定和修訂工作，同時還明確要求研究起草生物多樣性相關(guān)傳統(tǒng)知識保護(hù)條例，制定完善外來入侵物種名錄和管理辦法。這些內(nèi)容基本包含了我國目前正在推進(jìn)的有關(guān)生物多樣性保護(hù)的主要立法領(lǐng)域，同時也涵蓋了生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性、遺傳多樣性這三個方面。其中，自然保護(hù)地立法、國家公園專門立法、濕地保護(hù)立法、生物入侵專門立法目前正在積極研究和推進(jìn)；野生動物保護(hù)法的修訂工作也在緊鑼密鼓地開展之中；生物遺傳資源獲取與惠益分享、生物多樣性相關(guān)傳統(tǒng)知識保護(hù)等領(lǐng)域的專門立法經(jīng)過多年研究，目前也有了較好的立法基礎(chǔ)?！兑庖姟窚?zhǔn)確地把握了生物多樣性制度體系建設(shè)方面的要點和薄弱環(huán)節(jié)。在進(jìn)一步工作中從這些方面著手繼續(xù)推進(jìn)，必將大大促進(jìn)生物多樣性制度體系的健全與完善，促進(jìn)全面協(xié)同推進(jìn)實現(xiàn)《生物多樣性公約》三大目標(biāo)即保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性以及公平分享因生物遺傳資源利用所產(chǎn)生的惠益。
貫徹保護(hù)優(yōu)先和預(yù)防為主的原則，既是我國《環(huán)境保護(hù)法》的明確要求，也是生物多樣性保護(hù)的內(nèi)在需要?！兑庖姟窂牟煌瑢用鎸ΡＷo(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主原則給予了積極回應(yīng)，特別是要求將生物多樣性保護(hù)納入各地區(qū)、各有關(guān)領(lǐng)域中長期規(guī)劃，更是顯著地體現(xiàn)了這一要求?！兑庖姟凡粌H要求制定新時期國家生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃，編制生物多樣性保護(hù)重大工程十年規(guī)劃，而且還就國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中關(guān)于生物多樣性保護(hù)的內(nèi)容、地方生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃及規(guī)劃等內(nèi)容作出了明確的規(guī)定。如此，通過不斷地健全規(guī)劃和計劃體系，就生物多樣性保護(hù)的各個方面做出前瞻性的安排，是在政策和法律層面貫徹保護(hù)優(yōu)先和預(yù)防為主原則的重要途徑。
完善生物多樣性法律制度和機制，特別是生物多樣性保護(hù)的專門制度和機制，是健全生物多樣性制度保障體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這方面，《意見》作出了很多努力。例如，在物種多樣性保護(hù)方面，《意見》要求完善打擊野生動植物非法貿(mào)易制度，推行草原森林河流湖泊海灣休養(yǎng)生息，這些措施在很大程度上是針對近來頻發(fā)的物種非法利用造成的負(fù)面后果提出的，對物種保護(hù)將起到極大的推動作用。在生物遺傳資源保護(hù)方面，《意見》要求建立健全生物遺傳資源獲取和惠益分享監(jiān)管制度，實施生物遺傳資源及其相關(guān)傳統(tǒng)知識調(diào)查登記，建立生物遺傳資源信息平臺，促進(jìn)生物遺傳資源獲取、開發(fā)利用、進(jìn)出境、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、惠益分享等監(jiān)管信息跨部門聯(lián)通共享。這些措施不僅是目前生物遺傳資源監(jiān)管的著力點，而且為進(jìn)一步的生物遺傳資源保護(hù)法專門立法提供了重要的政策依據(jù)。
健全的保障和激勵措施，是各類法律制度和機制得以有效實施的重要支撐。資金支持機制在這方面發(fā)揮著重要的作用。《意見》一方面要求加強各級財政資源統(tǒng)籌，通過現(xiàn)有資金渠道支持生物多樣性保護(hù)，另一方面要求研究建立旨在推動實現(xiàn)生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的多渠道投融資機制?！兑庖姟愤€要求健全自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補償制度，這對于促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)過程中的利益平衡，激勵更多的人力、財力、物力投入到生物多樣性保護(hù)事業(yè)，具有非常積極的意義?！兑庖姟芬笸晟粕鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度，健全生物多樣性損害鑒定評估方法和工作機制，這也是適應(yīng)生態(tài)文明法治建設(shè)的內(nèi)在要求，與國家生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)相輔相成的重要舉措。
嚴(yán)格的考核和責(zé)任追究機制，是生物多樣性制度保障體系的重要內(nèi)容。為此，《意見》要求構(gòu)建生物多樣性保護(hù)成效考核指標(biāo)體系，將生物多樣性保護(hù)成效作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價及責(zé)任追究、離任審計的重要參考，并要求根據(jù)生態(tài)文明法治建設(shè)的要求，對造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的實行終身追責(zé)。在生物多樣性保護(hù)的一些特定的方面，如生物遺傳資源保護(hù)方面，《意見》明確要求完善獲取、利用和出入境審批責(zé)任制和責(zé)任追究制，遏止我國重要生物遺傳資源流失和不當(dāng)利用?；谶@些措施，法律責(zé)任的預(yù)防功能和威懾功能得以發(fā)揮，對于促進(jìn)生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要意義。
由此，《意見》從健全法規(guī)體系、貫徹保護(hù)優(yōu)先和預(yù)防為主原則、完善法律機制和制度、加強保障和激勵機制建設(shè)、嚴(yán)格考核和責(zé)任追究機制等方面，為完善生物多樣性制度保障體系提供了重要的指引，必將對我國的生物多樣性保護(hù)事業(yè)發(fā)揮積極的推動作用。
作者：于文軒、趙富偉（中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所 生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所）
